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行业新闻

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推动垃圾处理一体化PPP模式

◆熊孟清 杨雪峰
  财政部前不久发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,将垃圾处理纳入探索开展PPP模式强制试点领域。这是因为垃圾处理领域探索开展PPP模式较早,申报国家PPP模式示范项目的积极性和成功率较高,且在开展PPP模式示范方面取得了一定经验。更深层次的原因是,垃圾处理领域正处在推动政府、社会、市场互动共治的关键期,采用PPP模式将会对发挥市场作用、吸引社会力量参与和消除政府大包大揽行为产生助推作用。
  垃圾处理领域以往采用PPP模式集中在焚烧处理和填埋处置环节。这是因为推动PPP模式之初存在两个不利因素:一是政府包揽垃圾收集、源头预处理、运输等前置处理和焚烧、填埋等后续处理环节,引进PPP模式必然会对包揽的体制机制产生冲击。因此,必须以保障行业稳定发展和垃圾及时妥善处理为前提。二是我国企业弱于社会管理,暂无力量参与垃圾收集等需要较强社会管理能力的垃圾处理环节,而选择焚烧处理和填埋处置环节作为突破口,可以保证发挥企业自身的优势。这种简化处理策略在当初是稳健的,但造成了现在垃圾处理服务供给与需求相分离的局面。
  供给与需求相分离不利于垃圾处理行业的发展。垃圾处理企业只需要面向政府,完成政府送来的垃圾处理任务,达到政府规定的处理标准和向政府领取服务费(处理费);而政府负责将垃圾分配给垃圾处理企业,实则是负责向垃圾处理服务的需求者分配垃圾处理服务,亦即垃圾处理服务的需求者(同时也是垃圾排放者)也只需要面向政府。这是目前广泛实行的政府购买与分配垃圾处理服务的垃圾处理组织形式。垃圾处理服务的需求者与供给者被政府分离,既不直接交易,也不直接协商价格、服务要求等供需事项,致使垃圾处理失去了应有的经济活动和市场行为的要素,加深了垃圾处理似乎只是政府管理和社会公益活动的印象,阻碍了垃圾处理、管理向垃圾治理的转变,不利于垃圾处理行业的发展。
  垃圾处理(准确地讲应是垃圾治理)是一项社会经济活动。垃圾处理是一项经济活动,应充分体现垃圾处理服务的生产、交换和消费规律,贯彻落实垃圾处理“排放者负责”原则和生产者责任延伸制度,让垃圾处理企业从垃圾处理服务过程中受益,并通过市场规律平衡垃圾处理服务的供给与需求。但垃圾处理同时是一项关系到社会公共环境权益和生产者、消费者权益乃至经济社会发展的社会活动,是一项关系到社会治理水平甚至影响社会构建的社会活动。因此,垃圾处理必须在一定的社会规范下公平、公正、有序、优质地开展,以实现经济效益与环境效益、社会效益相统一。
  推动垃圾处理回归社会经济活动本色的途径,是建立健全市场导向型垃圾处理组织形式。市场导向型垃圾处理组织形式就是垃圾处理服务供给者与垃圾排放者(或其委托的物业管理公司、社区(村)居委会等组织)以市场规律为导向进行直接交易,政府为保障社会公共权益对垃圾处理活动进行规范、调控与监督。这不仅仅是投融资模式和商业模式的调整,更是垃圾处理体制与机制的一次创新,目的是进一步提高社会参与的积极性,促进政府、社会、市场良性互动,兼顾效率与公平,保障垃圾处理企业的权益和社会公共权益。
  为此,当前急需探索开展与市场导向型垃圾处理组织形式相适应的垃圾处理一体化PPP模式强制试点。垃圾处理不仅要采用PPP模式,更要采用一个项目主体总揽垃圾前置处理业务和后续处理业务的全流程一体化PPP模式,即所谓的垃圾处理一体化PPP模式。垃圾处理一体化PPP模式具有3个特点,即一个项目主体、垃圾处理全流程一体化和PPP。大致存在3个维度:一是由一家垃圾处理企业独家承揽垃圾后续处理业务和与之相关的前置处理业务,像一般工业企业那样,实现自己利用、处理的垃圾(原料)自己去收运;二是由一家垃圾处理龙头企业牵头组建垃圾处理全流程处理企业同盟(联合体),以企业同盟(联合体)为项目主体去竞标全流程一体化项目;三是由垃圾处理龙头社会组织为项目主体,与相关企业、社区(村)居委会、物业管理公司和垃圾排放者互动共治,承接全流程一体化垃圾处理项目。由此可见,垃圾处理一体化PPP模式完全适合市场导向型垃圾处理组织形式。
  可喜的是,推动垃圾处理一体化PPP模式的条件已经成熟。一是焚烧、填埋处理PPP实践积累了丰富经验,而垃圾收集、运输等前置处理比垃圾焚烧填埋处理更适合于市场化。二是我国企业和社会组织已经积累了丰富的社会管理经验,其社会责任感也提高到了一定高度,可以胜任公共服务类项目的经营。三是生活垃圾处理服务行业已经发展成城市生活垃圾年处理量超过1.8亿吨和年营业额超过700亿元的巨大规模。如果进一步推动农村垃圾处理和将近70亿吨存量垃圾的处理,年营业额将增长50%以上,可以保障垃圾处理企业获得稳定的收益。更为关键的是,国家正大力推进供给侧结构性改革和公共服务领域政府与社会资本合作,推动垃圾处理一体化PPP模式可谓正逢其时。
  本文系国家社会科学基金项目“环境邻避效应诱致复合性风险的演化机理及治理路径研究”阶段性成果

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